公共管理学专题详解

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公共管理学专题详解

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内容简介：
       公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。在实践方面，自20世纪80年代以来，政府再造推动的新公共管理（New Public Management）运动风行全球。这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点，极大地扩充和丰富了公共管理的理论。
      公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
      公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。
      目前，公共管理的研究有两种主要途径：公共政策途径（简称Ｐ途径）和企业管理途径（简称Ｂ途径）。两种途径的研究有不同的差别。新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。公共部门管理与私人部门管理有相似性，但也有本质差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。公共管理在现今面临着许多新的挑战，如秩序的维护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

第一章 公共管理导论            
第一节 公共管理的意义            
第二节 公共管理学的发展与研究途径
第三节 公共管理的特质以及与私人部门管理的区别
第四节 新公共管理
第五节　公共管理面临的挑战
第二章 公共管理者的角色与知能
第一节 一般管理者的角色
第二节 公共管理者的特殊角色
第三节 公共管理者的技能
第四节 有效的公共管理者
第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
第三章 公共部门的角色
第一节 公共部门的性质与需要
第二节 市场机制、市场失灵与政府干预
第三节 市场经济中政府的经济职能
第四节 政府治理工具的选择
第五节 政府失灵
第四章 公共部门战略管理
第一节 公共部门战略管理的价值和特点
第二节 公共部门战略管理过程和原则
第三节 公共部门战略规划
第五章 公共政策的设计、执行与评估
第一节 公共政策的性质
第二节 公共政策问题的建构
第三节 政策规划与设计
第四节 公共政策执行
第五节 公共政策评估
第六章 公共组织管理
第一节 公共组织的特性
第二节 传统科层组织及其困境
第三节 弹性化政府的组织设计
第四节 组织设计：组织学习的观点
第七章 公共组织中的领导
第一节 领导与影响力系统
第二节 领导权力与领导效能
第三节 领导方式与领导效能
第四节 权变领导理论
第五节 转换型领导
第八章 公务人力资源管理
第一节 人力资源的特性
第二节 现代人力资源管理的兴起
第三节 人力资源管理的性质、功能和系统
第四节 人力资源管理者的角色与知能
第五节 公务人力资源管理的战略目标
第六节 工作生活质量----公务人力资源管理的新策略
第七节 公务人力资源管理发展的新趋势
第九章 公共预算与财务管理
第一节 公共预算的性质、功能
第二节 公共预算的原则
第三节 政府预算制度及其评估
第四节 政府会计
第五节 政府财务报告
第六节 政府采购管理
第七节 政府财务审计
第十章 信息资源管理与电子化政府
第一节 信息与公共管理
第二节 公共管理信息系统
第三节 公共管理决策支持系统
第四节 电子化政府
第十一章 公共服务的绩效管理与外部评价
第一节 公共服务的绩效管理（上）
第二节 公共服务的绩效管理（下）
第三节 公共服务管理的外部评价
第十二章 公共管理的新策略
第一节 公共服务的民营化
第二节 非营利组织与公共服务
第三节 公共部门的目标管理
第四节 公共部门全面质量管理
第五节 公共管理的顾客导向
第十三章 公共管理的责任与伦理
第一节 公共管理中的责任和责任机制
第二节 公共管理责任控制机制
第三节 公共管理伦理
第十四章 企业型政府与政府再造
第一节 政府再造的内涵与背景
第二节 企业型政府的基本理念
第三节 企业型政府的实施策略及其限制
第四节 企业型政府与政府再造实践
第五节 面向21世纪的中国政府再造

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第一章 公共管理导论

关键词语：公共管理、公共管理学、新公共管理、Ｐ途径的公共管理、Ｂ途径的公共管理
      
      公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。在实践方面，自20世纪80年代以来，政府再造推动的新公共管理（New Public Management）运动风行全球。这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点，极大地扩充和丰富了公共管理的理论。
   公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
   公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。
   目前，公共管理的研究有两种主要途径：公共政策途径（简称Ｐ途径）和企业管理途径（简称Ｂ途径）。两种途径的研究有不同的差别。
   新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮，在很大程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。
   公共部门管理与私人部门管理有相似性，但也有本质差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。
   公共管理在现今面临着许多新的挑战，如秩序的维护、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。

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第一节 公共管理的意义
　
        公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。依时间的先后，人们对公共管理的理解主要有五种有代表性的观点。
（一）皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）的观点
公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。
（二）卡尔森（Garson）和欧尔曼（Overman）的观点
他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点不同：
（１）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；
（２）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；
（３）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；
（４）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；
（５）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；
（６）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。
（三）奥托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的观点
公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。
（四）波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）的观点
公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。

（五）休斯（Hughes）的观点
他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。

（六）公共管理的含义和性质
　　综合以上学者的观点，可以这样去界定公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：
（１）承认政府部门治理的正当性；
（２）强调政府对社会治理的主要责任；
（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；
（４）强调多元价值；
（５）强调政府绩效的重要性；
（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；
（７）以公共的福祉和公共利益为目标；
（８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。

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第二节　公共管理学的发展与研究途径
（一）公共管理的发展

公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生与发展，正如波兹曼（Bozeman）所言：与公共行政或官僚理论的起源相比，更为模糊不清。有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊1887年所发表的《行政之研究》，在这一经典著作中，他便呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅。

公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学者古利克（Luther Gulick）为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。

严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70?/FONT>80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。

１．公共管理发展之学科背景

从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。

第一阶段：政治与行政二分法（1900?/FONT>1926）。主要代表学者有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

第二阶段：行政原则（1927?/FONT>1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。

第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。

第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。

然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。

总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。

在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。

２．公共管理的时代背景

公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。米诺古（Minogue）认为三项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞大，预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派意识形态占上风。

具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：

（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。

第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。

（２）经济因素与财政压力。

工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。

（３）社会问题与政府不可治理性的增加。

社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

（４）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。

针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。

（二）公共管理的研究途径以及特质

依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。

１． P途径下的公共管理

P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。

P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。

公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：

（１）视公共管理为政策分析互补之物；

（２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；

（３）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

２． B途径下的公共管理

B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。

B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：

（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；

（２）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；

（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；

（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；

（５）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。

学者波兹曼（Bozeman）对二者提出更深入的看法：

（１）P途径的公共管理学者，一心想要划清与传统公共行政的关系；而B途径的公共管理学者与行政学者有较密切的关系和相似理念。

（２）P途径的公共管理学者认为公司部门管理有别；者不认为公司部门的管理有什么质的差异，他们主张将企业管理的概念与工具运用于公共部门的管理上。

（３）P途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具，B途径的公共管理学者则把案例研究和量化研究两者作为教学研究的方法。

（４）P途径的公共管理学者擅长与个案的处理与分析；B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，擅长从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术和方法。

（５）P途径的公共管理学者以高层管理者，特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B途径的公共管理学者则以具备文官资格的公共管理者作为主要教学研究对象。

（三）公共管理学的特点

1．波兹曼的观点

为了整合公共管理研究的不同途径和观点，美国雪城大学（Syracuse University）举办了“全国公共管理学术研讨会”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一书。波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列特征：

（１）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；

（２）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；

（３）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定与执行。

２．我国学者张成福的观点

（１）公共管理基本上是一个整合性的概念；

（２）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性；

（３）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；

（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理；

（５）公共管理强调价值调和与责任；

（６）公共管理是一个科际整合的研究领域。

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第三节　公共管理的特质以及与私人部门管理的区别

        公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。

        从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下。

（一）政治权威与经济权威

公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。

私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。

（二）多元制衡与自主性

公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。

私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。

（三）公共利益与私人利益

就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。

相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。

（四）法的支配与意思自治

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。

对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。

（五）政府与市场

政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：

１．垄断与市场

私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。

２．公共产品与私人产品

政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。

３．自由与依赖

消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。

４．利润与支持

私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（六）多元理性与经济理性

公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。

私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

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第四节 新公共管理


         自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（１）企业管理技术的应用；（２）服务及顾客导向的强化；（３）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。

（一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳

著名公共管理学家胡德（C.Hood）归纳出了新公共管理的七个要点：

１．即时的专业管理

这意味着让公共管理者管理并承担责任。

２．标准明确与绩效衡量

管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。

３．强调产出控制。

用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。

４．转向部门分权

打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。

５．转向竞争机制

引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。

６．强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。

７．强调资源的有效利用。

（二）法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）对新公共管理的归纳

公共管理学者法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）综合其他学者的看法，提出了新公共管理的特征：

１．采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用。

２．重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。

３．改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。

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第五节　公共管理面临的挑战
        
        人类社会正处于一个巨变的时代，新的社会必然要求新的政府治理形态，自20世纪末兴起的全世界范围的政府再造，正是对新时代变革的回应。

        政府仍然是我们这个时代的核心治理者和管理者。但是环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为复杂，公共管理也面临着更加严峻的挑战。认识这些挑战，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。

（一）关于回应维持宪政秩序和政府稳定的问题

安全与秩序是人类社会发展的一个基本前提。对当代政府治理而言，良好的宪政秩序是基本的前提和基础，对经济发展、社会繁荣、国家竞争力的发展都是不可或缺的。近些年的情况表明，当政府不能履行其基本职能时，随之而来的危机便会加重。环顾四周，一些政府崩溃和宪政秩序的丧失国家正处于人类最严重的灾难之中。导致宪政秩序丧失的原因是多样的，如政府丧失合法性、腐败、贪婪、内战、外国势力介入、宗教冲突等，在未来这些问题仍然不可能消失。因此，如何防止政府崩溃，建立和发展宪政秩序并实现良好的政府治理便成为公共管理面临的一个关键问题。

（二）关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

政府治理决非是一个工具棗理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，也就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性；同时，公共管理有责任维护人类社会的基本价值，尽管这些价值之间可能是冲突的。公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性，关系到政府的权威和公信力，也关系到公共管理作为一门科学的合法性。因此，我们必须考虑这些基本价值的捍卫问题，否则，公共管理将成为缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为暴政的工具。

（三）关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题

政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起着重要的作用。政府与市场不是谁取代谁的问题，过分强调任何一方的作用都可能造成灾难性的后果，两者应该有机的配合和协调起来。因此，我们应该辩证地思考二者之间的关系，抛弃意识形态的偏见，发展公域和私域的对话和沟通，平衡二者的作用。

（四）关于回应全球化的挑战问题

在过去20年间，公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化环境的影响，现代地方治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。在全球化的时代，政府仍然拥有各自的管辖权，并有自己独特的内部治理结构或管理系统，但它们再也不能象传统那样独立于其他治体之外，它们必须以相互联系的观念取代分离的观念。对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战。在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立：如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等等，都是21世纪公共管理需要面临的新议题。

（五）关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要

可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破，已经得到国际社会的广泛的认同，它意味着发展既要满足当代人的要求，又不能对后代人满足其需要的能力构成危害。面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需求，是当代政府治理面临的挑战。

（六）关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题

科学技术革命正在改变着人类的经济结构、社会结构和生活方式，同样对政府治理也产生着巨大的影响。鉴于科学技术发展的重要性，政府作为推动科技发展的角色更加重要，政府必须成为推动大规模科技创新的主导力量之一；其次，政府作为社会问题的管制者，也面临着艰巨的任务，如高科技犯罪等。

同时，科技革命也正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为，如何回应科技的发展、利用科技创新政府治理方式也成为世界性的潮流，许多国家正在构建的电子政府便是利用科技改革政府的典范。

（七）如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题

人民对政府的新认识政府合法性的真正来源，也是经济发展和社会繁荣的社会资本。一个良好的政府治理需要政府与公民、企业、社会之间的信任关系的存在，而这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐败严重损害了公民的信任感，也削弱了社会资本，最终损害到政府的合法性。因此，政府治理者必须采取各种战略和有效措施来遏制腐败的发生和蔓延。

（八）关于重振政府治理能力问题

如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提高自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采取集体行动的能力。政府能力涉及多个方面：

（１）预测及掌握变化的能力；

制定周延而明智的公共政策的能力；

发展不同方案以执行政策的能力；

吸引及有效运用资源达成政府目标的能力；

持续学习，成长以适应未来挑战的能力。

重振政府治理能力，取决于政治环境的改善、政府体制的重塑、公民与社会的参与、政府管理技术方法的创新以及公共管理者的知识机能。

（九）关于如何发展有效的组织体制问题

官僚组织体制是工业化时代的产物，已经不能适应变化了的环境的要求。未来的公共组织应该是弹性化、整合的、透明的组织；为公民提供整体性服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。如何建构适应新时代发展的政府组织，并使之适应新环境的需要，这是公共管理面临的又一挑战。

（十）如何构建国家与社会共同治理模式问题

由于当代政府面对的公共问题的复杂性，使得政府已经无法成为唯一的社会治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门来共同治理社会。政府应该充分激发民众和社会组织的积极性和责任感，建构出一个全新的国家与社会共同治理的模式，这应该是政府所追求的一个重要目标。

（十一）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理

今天，人类社会所面临的问题是复杂的、多因素的以及不确定的。因此，公共管理者必须调整自己的思维方式，改变传统的机械的惯性思维模式，顺应社会发展的潮流，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式，这样才能较好的应对所面临的复杂多变的社会问题。

（十二）重建公共管理的道德秩序

一个生机勃勃的国家和社会是由遵纪守法的民众和勤勉的政府官员所共同建构的。因此，政府中良好的道德秩序是治理好社会的一个基本前提，也将使得政府治理的成本大大降低。但是，目前的政府既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德的追求热情，所以，重建公共管理的道德秩序是我们面临的亟待解决的问题。

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第二章 公共管理者的角色与知能　

      公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位，公共管理者便是公经理人。与过去的时代相比，如今的公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大，公民和社会对其期望更高。同样，现时代的公共管理性质对公共管理者的知能提出了更高的要求。

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第一节 一般管理者的角色


管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者做什么以及怎么做。

一、著名的管理学大师亨利·明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。

1、古典学派。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。最典型的是法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。在30年后，行政学家古利克进一步以POM代表公共管理者角色，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，直到现在，这种描述仍然在管理著作中占统治地位。

2、伟人学派。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述，将他们作为楷模和典型。

3、企业家学派。他们更多地将管理者视为创新者，创造性思考者以及机会的发现者。

4、决策理论学派。他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者。

5、领导有效性学派。他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。

6、领导行为学派。他们通过对领导行为的观察和研究，研究成功领导的行为以及技能。

7、领导权力学派。他们关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力。

8、工作活动学派。他们运用归纳方法，以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。

的确，尽管出版了大量的管理工作，我们对于管理者角色的了解还是很少。正如有些学者所说的那样，“我们对于新几内亚或其他地方的原始人的动机、习俗和最隐秘的秘密的了解，比我们对尼莱佛商行的那些管理人员了解要多。”严格来讲，有关管理职务的描述仍然处于原始的状态。

在众多的研究管理者角色的文献中，也不乏具有启发性的论述。下面我们通过对一些经典的管理角色论述的叙述，以帮助人们了解管理工作的性质。

二、管理者的十大角色棗明茨伯格的观点

哈佛大学教授，管理学大师明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性质》中，对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究，得出结论：一个管理才同时起着不同的作用。这些作用和工作可归纳为三个方面：人际关系方面的工作，信息情报方面的工作和决策方面的工作。

1．人际关系方面的角色

着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：

（1）挂名首脑。由于其正式的权戚，管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动，如会见宾客、代表签约、剪彩、赴宴、致词等等，有些属例行公事，有些具有鼓舞人心的性质。但全都涉及人际关系的活动，没有一项涉及信息处理或决策。

（2）领导者。负责对下属激励和鼓励，负责用人、培训和交际。管理者通过领导角色将各种分散的因素整合为一个合作的整体。

（3）联络者。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系，建立和发展一种特别的联系网络，将组织与环境联结起来。

2．信息方面的角色

管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位，事实上是组织的“中枢神经”，他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源。信息角色包括下列三项：

（l）监听者。作为监听者，其角色是寻求信息，使其能够了解组织内外环境的变化，找出问题和机会。

（2）传播者。将收集到的信息传播给组织的成员；有些信息是关于事实的信息；有些信息是关于价值的信息，即某人有关“应该”是什么的主观信息，目的是指导下属正确决策。

（3）发言人。作为正式的权威，代表组织对外发布信息，以期争取公众、利害关系人的理解与支持，维护组织形象。

3．决策方面的角色

管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织战略决策系统负有全面的责任，也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个主要角色：

（1）企业家。作为企业家，管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者，即按其意志进行变革的全部活动，包括发现利用各种机会，促进组织的变革。

（2）故障排除者。企业家角色把注意力集中于可控的变革，而故障排除者角色则处理非自愿的情况以及部分地非管理者所能控制的变革，如对一件未所预料的事件，一次危机或组织冲突的处理和解决。

（3）资源分配者。资源分配是组织战略制定的核心，战略是由重要的组织资源的选择决定的。作为正式权威，管理者必须进行资源分配，这里所说的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉。所谓资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。

（4）谈判者。代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源的交易。

三、奎恩等人的观点

在20世纪80年代以及90年代，以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，出版了一本巨著棗《成为一位卓越的管理者》，他们发展出竞值框架，并以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下：

1、导师。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色，他将是一位关怀的、设身处地的管理者，表现出对下级的体恤与关怀。但如果太过分强调导师的角色，则会成为心软的、放纵的管理者。

2、促进者。一个能扮演好促进者角色的管理者，是一位重视过程、促进互动的管理者，但如果太过强调参与，则会变成过度民主，进而损害管理生产力。

3、监督者。能扮演好监督者角色的管理者，是一个对业务十分娴熟的技术专家，主要从事相关信息的收集活动，能使下属按部就班、有条不紊地完成组织的目标。但这种角色扮演过分，则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。

4、协调者。一个能扮演好协调者的角色，他将会是一个可靠的、可信任的管理者，对维系组织的团结有很大的帮助；但过度时，则会成为一个事事责难、追踪、要求，甚至过分多疑的管理者。

5、指导者。管理者如能恰当地扮演好指导者的角色，他将会是一位果断的、英明的管理者，能为下属提供处事的框架、原则和方向。但若过分，则会论为抱残守缺、刚愎自用者。

6、生产者。作为一个生产者，他是一位工作取向、发起行动的管理者。然而，如果过分沉溺于这一角色，则可能产生个人主义、爱出风头的印象。

7掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者，是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者，能为组织争取和获取资源。然而过度热衷于争取资源的管理者则可能变成狂热的机会主义者。

8、革新者。一个能恰如其分扮演为革新者角色的管理者，是一位有创造力、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。但是，过度求变有 时会导致不切实际、理想化，进而浪费资源。

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第二节 公共管理者的特殊角色

1945年公共行政学者保罗·阿普里伯曾说：“政府是不同的，因为政府是政治的”。他同时从三个方面：范围的、影响的广度与深度、公共责任和政治特质来分析政府组织的不同。公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相吻合之处，因为管理（无论公与私）都会涉及对一个组织拥有的资源棗人力资源、财政资源、物质资源、信息资源棗进行规划、组织和协调，以有效的方法去实现组织目标。然而，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。

对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外，应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份，并在公共服务使命的召唤下，经由法定程序任命，所以他不仅应娴熟政策执行技术，更应坚持与捍卫立国精神，保障和提升公民道德，如此方无愧为民主行政的卫士棗高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任：重视道德、关爱公民、道德企业主义和责权并重。

在许多对公共管理者特殊角色的论述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。在我们看来，他们对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述，的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。

一、执行与捍卫宪法的角色

公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。

二、人民受托者的角色

公共管理者受人民的托付，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应以追求公共利益为职责。

三、贤明少数的角色

公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。

四、平衡轮的角色

公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。

五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。