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第五节 面向21世纪的中国政府再造
(一)中国政府改革的反思
1.改革的成效
(1)整个社会对政府改革取得了共识,认为不进行政府改革,经济改革与社会发展难以持续。
(2)政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制,机构本身向精减的方向发展。
(3)开始以重塑政府职能而创新政府体制。
(4)在理顺关系,特别是政企关系上,有了突破性进展。
(5)公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换。
(6)政府治理从遵循人治到重视法治。
2.改革的缺陷
分析以往的政府改革,特别是第四轮之前的改革,我们发现,政府改革本身也存在着许多误区或缺陷。
(1)政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性
历次的政府改革,都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力,政府迫不得已才进行改革,政府的改革是消极的,缺乏主动性、自主性和前瞻性,无法应对社会发展的挑战。
(2)政府改革视角偏狭
将政府改革等同于机构改革,改革的视角总是停留在机构、人员的调整上。实际上,政府改革最少会涉及到三方面的变革:结构性变革、工具层的变革、价值层面的变革。显然,仅仅改变政府之结构,是无法达到改革的目的。
(3)缺乏对政府改革理论上的反思
历次政府改革都反映出我们理论的准备和反思不足。对于政府改革的一系列重大理论问题,都缺乏系统的理论上的认知。改革在理论上的滞后,影响着我们对政府改革的思考,并限制着我们战略和政策的选择。
(4)政府改革孤立于政治和社会系统
政府改革不能、也不可能游离于整个社会系统之外。行政部门的问题是政治、经济、文化、法律多种因素的体现。在中国这种高度统属的体制状况下,我们需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性,关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造。因此,政府再造不仅仅局限于政府组织之内,而应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应。这也是中国政府改革为什么不推不动、推亦不动的一个重要原因。
(5)效率主义改革典范的局限
检视过去的政府改革,主导我们改革的是行政理性模型,即行政改革的核心在于有效率的行政。客观的讲,政府行政必须是有效率的,效率也是重要的。但是效率主义也存在着缺陷和不足,主要表现在:使行政发展和改革的视野狭隘,致使行政发展的目标无法落实;可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值;将行政矮化为政府的执行工具,忽略了政策规划、制定与执行过程中的公民参与;易使行政权力过分集中而腐化或沦为管制人民的工具。
4.从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理
公共问题的日益复杂化,社会行动之间的相互依赖性,以及国家的建设和发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作,使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理者,政府必须与民众、社会和其他组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此,政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系,落实民间社会与政府共同治理的合作关系,已成为中国政府再造的重要策略。
5.从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制
中国传统政企关系最大的特点在于政企不分。改革政府与企业的关系,最核心在于:
(1)考虑到市场经济下的政府职能和范围,国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出,通过产权处置的办法,压缩国有企业的规模。
(2)政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离,使企业成为真正的市场主体。
(3)更多的引入竞争,通过贸易自由化,放松准入,停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性。
(4)硬化国有企业的预算,特别是通过投资改革,使其向更商业化的信贷靠近,限制软贷款的获得方法,使其由压力和活力。
(5)改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。一方面赋予企业经营者以更大的自由权,另一方面引入新的监督机制,如稽查制度、业绩评议、管理合同等。
6.从权力集中到适度的地方分权
中国传统上是一个中央集权的国家,正如邓小平所言,中国政治体制最大的问题在于权力太集中。因此,在调整权力结构时,要赋予地方必要的权力,让地方有更多的因地制宜的灵活性,发挥地方发展经济的积极性和创造性。与中央集权相比,分权的比较优势在于:
(1)有助于保护个人的权力和自由;
(2)社会系统免受中央决策失误的影响;
(3)确保政府决策更符合地方时机;
(4)使地方政府能更好的选择适合地方条件和需要的公共计划;
(5)使地方政府充分发挥主动性和创造性;
(6)不同地方的竞争能够产生改进公共服务质量的效果;
(7)存在着政策创新的可能性。
7.从机械式的管理组织到有机式的适应性组织
从组织设计的观点来看,传统的政府机构是一个典型的机械式的组织,这样的组织设计固然有其优点,但缺陷表现得日益明显。因此,政府内部组织设计,应更具弹性和适应性。与机械式组织不同,有机式的组织的特点在于:
(1)对环境具有开放性,建立一种具有弹性、回应力的公共组织,并发展一种将大众视为顾客的公共服务导向;
(2)实行政策制订与执行的分离,强调战略管理;
(3)改变组织机构,使组织结构扁平化,减少管理的层次和环节;
(4)改变组织内部集权的结构,向下级授予权能,使其承担责任;
(5)以制度性的对话、只是和专门机能作为权力的来源;
(6)减少不必要的繁文缛节;
(7)重视决策的参与和组织的参与;
(8)以团队的精神而非命令与服从达到整合与控制;
(10)建立跨部门和功能的组织。
8.从人治到法治
党的十五大提出建设社会主义法制国家,九届人大通过的政府机构改革方案提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政,九届人大二次会议将依法治国写入宪法,这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革,即实现从人治政府走向法治政府。
法治是这样一种治理状态或秩序,在这一治理状态中,存在着法的普遍性和有效适用性,法律比政府的权力具有优先的、至上的权威,或者说政府应由法律规制并服从法律,最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言,法治政府的含义包括:
(1)法治政府崇尚秩序并反对无政府状态
社会秩序意味着在社会生活方面存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。人类崇尚秩序,并因为能在有秩序的生活中实现自己的价值而崇尚法律。与秩序相反,在无政府状态中,任何人都不受他人或群体的权力与命令的支配。人类社会不可能在无政府状态下运转,我们也不能假定建立在无政府状态基础上的社会会给人类带来更多的自由和幸福,相反,我们看到的更多是建立在无政府状态下人类的自私、贪婪、相互残杀和对基本的人的权力的践踏。因此,对法治政府秩序的追求,就必然反对无政府状态。
(2)法治政府要求法律具有普遍性
一个社会和政府所应遵循的法律应当具有普遍性,这种普遍性意味着法律是由用以安排或裁量大量的人类行为模式或尺度构成的,而不是由用以处理单一的个别的情形的命令构成的。法律的普遍性为公正的执行法律奠定了基础,同时,人们能够与见到行为的后果,从而安排他们未来的行为;法律的普遍性也意味着法律的普遍遵守和人人在法律前的平等。法律的普遍性,是一个法治政府所应具有的最基础的形式要素,一个社会没有这种形式要素,就不配成为一个法治国家。
(3)法治政府要求体现实质正义
尽管一个法律制度的存在与否,可以不以正义为其条件,但是如果一个社会根本无视正义观念具有的主要实质性价值,那么它便不是一个法治的国度。同样,在现代民主社会,当一条或一套规则因其违背道德上的价值而受到抵制,那么必然因为它是“恶法”而无意义,国家将不可避免的崩溃。保障公民的权力和自由,是实质法治区别于形式法治的关键。
(4)法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制
法治政府的理念固然承认并重视民众的守法,但其重点不是“治民”,而是“治官”,其基本的要义在于“治国者先受治于法”。它不是强调政府要维护和执行法律的秩序,而是政府本身要服从法律制度,而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。如果不对政府的权力加以限制,如果政府权力的行使缺乏标准,那无疑是对专职的认可。因此,一个法治的社会经常试图阻碍压制性权力的出现,其依赖的一个重要手段就是通过立法为政府设定规则,通过广泛的分配权力来制约权力,通过政府间权力的分配实现以权力制约权力。 |
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