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第十章 信息资源管理与电子化政府
第一节 信息与公共管理
一、信息的本质
信息:信息是指已经整理并有用的数据,它不同于数据,数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。
在说明信息与公共管理的关联性之前,理解信息的本质是重要的。信息的概念可以说是既宽泛又不明确,从一般意义上讲,信息是指已经整理并有用的数据,它不同于数据,数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。数据和信息的主要区别就是:一切信息虽然都是由数据组成,但并非一切数据就能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。正是在这个意义上,1949年控制论专家克劳德·申农(Claude Shannon)将信息定义为不确定性的减少。
信息作为一种资源,它与传统上的资源是截然不同的,因为它的一系列特性非常明显:
(1) 信息永远不因使用而消耗。
(2) 信息可以被许多人同时拥有。
(3) 想防止某些人免费拥有部分信息或获得信息都是非常困难的。
(4) 信息对一个具体使用者的价值只有在其公开后才会确定。
(5) 信息不会因经常性使用而枯竭。
(6) 对信息的技术测量单位,如节、包,对消费者来说没有意义。
同样,我们也需认识到,信息的价值取决于信息减少不确定性的能力。具体来说,信息的价值是由下列属性所决定的:
(1)准确性(Accuracy)。准确性可以定义为正确的信息和一段时期内可以产生的信息总量之比。如果有1000项信息,而其中对实际情况给出正确报告的950项,则其准确性为95%。在信息和准确性的信息之间是有差别的。一个功能失灵的温度计可能是精确的,但却是精确的错误。
(2)时效性(Timeliness)。信息的本质之一,或者一种信息与其他信息的区别的特性在于时效性。对于一个股民而言,发生在10年前的某一交易日的股票价格,是根本没有价值的,也不会引起兴趣的。
(3)相关性(Relevance)。信息可能是又准确又及时,但可能缺乏相关性。所谓相关性,就是需要知道的信息能指导行动或提供新的知识和理解力。正如一个人不知道自己身在何处,一张新出的地图对他没有任何帮助。“信息过载”有时实际上是指我们现在发现信息没有用途,例如我们每个人每天都会看到既不需要、也不想用的产品广告。
(4)完整性(Completeness)。一个人或一个公共管理者,虽然获得了准确、及时、相关的信息,但由F于信息的不完整而导致决策的失败。中国古人讲的“兼听则明,偏信则暗”反映的也就是领导者获取完整信息的重要性。
(5)可获得性(Availability)。信息的使用者所需要的信息必须是可获得的,信息的使用者必须检视其所需要的信息。
(6)效率(Efficiency)。信息也是资源,它与别的资源一样,不能免费使用,取得这一资源所付出的费用,必须与他可能创造的价值相比较。我们要求的信息必须费用低于收益并能大幅度降低其他费用,增加使用者对有关事物的理解。
(7)信息的等级(Level of Information)。信息的价值同样也会与信息的抽象等级结构有关(S.H.赫克尔和C.诺兰,1993)。如图10—1所示,信息的数量和完整性是随着信息价值和主观性的增长而下降,信息的等级越高,其价值越大,而信息的等级是随着信息使用者的主观性,也就是对信息的融合程度而变化的。
图10—1 信息的等级
三、公共管理与信息
在人类思想和行动的各个领域,信息都是十分重要的。除了个人,一切组织的决策都需要信息。对于任何一个决策者来讲,他都需要三种类型的信息:界定问题的信息、关于决策环境的信息以及描绘和说明可能的选择方案的信息(Stephen Skjei,1973)。没有信息,问题则不能界定,没有选择的能力,也就谈不上控制的能力。除了需要信息用于制定战略规划和政策之外,管理者同样需要执行情况的信息。信息的确是将一个组织的管理机能紧密结合起来的粘合剂。从图10—2中,我们也可以看出,不同层级的管理者因工作的性质不同,对信息的需要不一样。
对于公共管理来说,则更依赖于信息,从某种意义上讲,政府便是“信息处理企业”(Information Processing Business)。学者科恩(Steven Cohen,1988,77)曾谓:公共组织与私人组织相比,所面临的问题更为复杂,公共组织面临更为复杂的决策环境,公共规划与政策更易引起人们的广泛关注并引起更大的政治冲突。只有那些私人市场不能应对的复杂、困难的问题才会进入公共的议程。因此,公共部门对信息的需求要比私人部门大的多。这样也可以解释为什么公共方案过于谨慎而且步调比较慢。据此,成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要的和不可缺少的。
学者斯塔林(Starling,1993,553)指出,公共管理理论与事务,因信息科技大幅减轻了信息的处理、取得、传输的成本,而必须主动的变化与适应。回应电子与通讯技术,公共管理者应超越对于信息界定为电脑而已的概念,也不应将信息权力完全赋予信息部门来执行,正如人力资源与财政资源一样,信息是公共管理者本身应处理的事项,信息是权力。公共管理者花费最多的时间来收集和发布信息,他们必须具有正确、相关、及时和足量的信息。
的确,在信息时代,公共管理者必须思考这样一些基本的问题:
(1)如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力,以简化行政管理,缩短行政作业时间。
(2)如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力,发挥知识的效用,提高决策的理性程度。
(3)如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力,以协助决策者进行问题分析、方案创造、结果判断与风险管理。
(4)如何应用现代信息技术,提高政府的服务品质。
(5)如何应用信息技术和加强组织的竞争优势,促使组织结构合理化。
(6)如何应用信息科技来改善公共服务的生产力。
(7)如何应用信息技术来加强与公民的互动关系。
四、政府信息管理的范围
信息管理:是指通过一种及时、准确、有效的方式来收集、存贮、综合、比较、分析和传播组织内外部信息,以便实现有效的组织管理。
政府信息管理工作就其范围来讲,是极其广泛的。根据学者卡尔森和欧佛门(Garson and Overman)的看法,公共管理者在信息管理方面的工作,包括表
10—1所示的四大类活动:信息系统管理、电脑应用、平面文件信息系统、表格管理与记录安全。
表10—1
大项活动 细目活动
A.信息系统管理 1.系统设计
2.与决策者的界面
3.资料输入的处理与分析
4.资料库管理
B.电脑应用 1.资料处理
2.软体发展
3.硬体购置与管理
4.电脑辅助指导
5.信息收集系统
6.文字处理
7.决策辅助系统
C.平面文件信息系统 1.档案管理
2.文献管理
3.图书馆行政
4.印刷与复印
5.微软片与档案行政
6.语音与视听
D.表格管理与记录安全 1.安全规范与系统
2.记录存放 |
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